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一个绩效审计项目的理论解读
 发布日期: 2014年10月22日
 

一个绩效审计项目的理论解读

(审计研究报告2014年第20 审计署审计科研所)

近年来,我国国家审计在绩效审计领域不断进行着尝试、探索和实践,取得了一定的成绩。对已有的优秀绩效审计项目进行深入分析,总结经验和规律,找出问题和不足,对于我们进一步推进绩效审计工作的发展,建立适合本国国情的绩效审计理论与实践体系,具有重要的意义。本文选取潍坊市中心城区排水防涝专项审计调查项目进行分析研究,从不同角度对其进行了深入解读。

一、城区排水防涝情况审计项目简介

20134月,潍坊市审计局针对城市内涝这一民生问题,集中力量对潍坊市中心城区排水防涝情况进行了专项审计调查,此次调查从资金、职能、效果三个方面对潍坊市中心城区的排水防涝情况进行了监督检查,发现了许多导致排水不畅、防涝效果不佳的问题,并提出了有针对性的对策建议,取得了显著的审计成效。

(一)项目立项的背景。

城市内涝是城镇化发展过程存在的通病。近几年,全国各地随着城镇化进程的加快和各自城市的功能定位调整,城区建设面积急速膨胀。高楼林立,光鲜靓丽的地上建设,更能引起人们的关注,而看不见,摸不着的地下隐蔽工程,却很难让有关部门用心,导致地下雨污水管网建设同城市地上建设规模不匹配,城市排水不畅、内涝严重。

潍坊市城市发展同样存在内涝问题。潍坊市中心城区包括6个辖区,总用地面积约153.4km2,人口约130万人,白浪河、虞河、张面河、浞河等河流贯穿市区中心,库容量1.36亿立方的白浪河水库距离繁华市区仅10公里,且库底标高比市区最高的国际金融大厦的楼顶标高还要高,潍坊市民形象的比喻为一大盆水悬在潍坊人的头上。在城区规划和布局发生较大变化的同时,城区雨污水排放与处理、河道景观美化与行洪矛盾逐渐凸显,低洼内涝情况严重,危及到群众生命财产安全。

审计机关紧紧围绕潍坊市委、市政府中心工作,立足关注民生,选取审计项目。每逢雨季,12345市长热线总会接到许多市民打来反映内涝问题的电话,引起了潍坊市领导与社会各界的普遍关注。城市排水防涝系统的建设、管理水平,直接关系到每个居民的切身利益,也是市委市政府的重要工作内容。因此,将城市中心城区排水防涝项目列入审计计划,是审计机关充分发挥维护民生安全的免疫系统功能的重要体现。

审计机关参与地方治理的切入需求。排水防涝是一个系统工程,存在规划、建设、市政、管养、污水处理厂、水利、水文、环保、各区及街办等多部门管理,呈现九龙治水的局面。多头监管,导致出现问题时,责任划分不清晰,无论当事的任何一方均有自己的立场。然而,审计机关作为独立第三方和监管机关,能够统领各方进行审计调查,可以超脱地、客观公正地发表审计建议,达到促进地方实现良治的目标。

(二)审计调查的难点。

一是缺乏开展独立型绩效审计项目的经验。排水防涝绩效审计调查项目与传统的审计项目不同,没有固定的被审计单位,没有资金审计抓手。在面对这一项目的时候,审计人员往往觉得无处下手,无所适从。排水防涝绩效审计调查项目可以说是一个前无古人的项目,没有现成的经验可借鉴,没有现成的项目可模仿,摸着石头过河,缺少明辨是非的评价标准和定性处罚的法律依据。

二是审计范围大,时间跨度长,审计对象多。潍坊市中心城区涵盖六区,近160平方公里,几百条大大小小的道路,每条道路两边都有排水管网,纵横交错。排水系统工程和地下管网、河道建设从城市建设开始一直延续下来,有的长达几十年时间,许多是历史遗留问题,很难追溯责任。排水系统工程的参与管理单位多,例如,市直负责主要的街道、管网的建设、养护,涉及的部门有规划局、建设局、市政局等20多个部门和单位。此外,还需要调查排水大户饭店、洗车场、建筑工地等单位。排水防涝资料多年来没有一个统一确定的单位保管,各种资料散落在多个部门单位,审计调查的对象特别多。

三是审计人员缺少专业知识。排水防涝审计项目主要由潍坊市审计局的投资审计中心承担,中心的人员大部分是投资审计、财务收支审计专业,对什么是城市排水,如何排水,排到哪里去,什么是防涝、防洪,对防涝、防洪的措施有哪些等排水防涝知识知之甚少,加之被审计单位数量繁多,人员少、任务重、知识面不足的矛盾特别突出。

(三)审计调查前期准备。

1.认真学习有关知识。组织审前调查的同志认真学习排水防涝的知识,从网络上学习,向行业专家学习:学习有气象观测数据以来的潍坊市气象观测资料;学习年平均降雨量等专业名词的概念;学习污水产生、输送、处理的各环节资料;学习雨污水混流、污水直排河流总量、COD指标、氨氮指标、污水处理厂排放标准等标准;学习规划、建设、养管之间的职责关系;学习市直与各区、各区与各街道、城市防汛与城区防汛之间的逻辑关系等等。通过学习,审计人员对排水防涝系统有了全面的认识,了解了城市排水主要有规划、建设、养护、排放、处理、再排放等过程,而每一个过程环节都有一套严格的标准要求。

2.深入细致的开展审前调查。审计人员虚心向职能管理部门请教,加强与各职能管理部门的联动,及时沟通协调,积极做好与规划编制、勘察设计、污水处理厂等单位的沟通联系,取得支持和配合。在审前调查阶段,采取联动协作的方式,利用各职能部门管理过程掌握的情况,充分听取各部门的意见和建议。期间,逐一走访了市直和各区100多个单位,召开各类调度会10次,到有关单位召开座谈会20多次,座谈人员达到800多人次,整理审计线索200多条,2万多字。经过3个多月的审前调查,审计组把握住了中心城区排水防涝系统工程建设改造过程中的热点和薄弱环节,以及各个分部、分项项目的特点,抓住了审计重点单位和重点事项,为制定切实可行的审计实施方案奠定了坚实的基础。

3.精心查找绩效评价标准。一是政策法规执行绩效评价方面。主要有执行国家法律法规情况、执行省市地方性法律法规情况、执行部门规章情况、执行行业标准情况。二是雨污水管网建设、河道整治情况评价方面。重点查找管网规划建设与城市发展速度符合情况、雨污水管网分设与雨污水分流衔接的比率情况、污水处理厂处理能力与水生态城市匹配情况等。三是雨污水管网管养绩效评价。雨污水混流,排水管网、城区河道、明沟、暗渠、泵站、污水处理厂及其附属设施的建设,以及建成后建立的维修管护制度完善程度,管网管养方式、手段,管网及河道整治后的档案存档情况。四是河道行洪能力评价。综合评价城区河道行洪能力水平,分析影响河道行洪能力的主要因素。

具体评价标准主要来源于以下文件:《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》(国办发〔201323号)、《中华人民共和国环境保护法》、《城市排水许可管理办法》(建设部令第152号)、《室外排水设计规范》(GB50014-2011)、《城市防洪工程设计规范》(CJJ50-92)、《污水排入城市下水道水质标准》(CJ3082)、《山东省城乡规划条例》、《潍坊市城市总体规划》(2011-2020)、《潍坊市中心城市排水专项规划(2008-2020)》、《潍坊市城区排水管理办法》(潍政发〔201124号)、《潍坊主城区创建山东省水生态文明城市工作方案》等。

4.周密翔实的编制实施方案。在明确各部门职能的前提下,逐步理清审计思路:城区排水防涝实行属地管理,大的市政道路(含雨污水管网)由市直单位直接建设、管理、养护,背街小巷由各区自行管理,住宅社区由街道办、居委会管理,重点防洪部位由市直和各区属地共同管理;雨污水有其产生、输送、处理、排放等固定环节;河道整治由建设、规划等具体单位承建。因此,此次审计改变以往侧重于某一个具体的单位开展审计,过多的注重资金使用绩效的思维模式,把工作重点转变为具体的一件事情,由事情所涵盖的内容为主线,确定审计目标和审计对象。按照摸清情况,发现问题,分析原因,提出建议,促进中心城区排水防涝系统建设管理,积极适应现代城市化进程的工作思路,开展绩效审计调查。

(四)审计实施。

排水防涝绩效审计项目是一个独立型绩效审计项目,不同于一般性的静态的资金、资产、资源要素所构成的三资绩效审计项目。本次审计把排水防涝这一具体事项作为项目主体,对这一动态的发展的审计事项,采用动静结合,点线面贯穿的审计方法,即确定一个(审计目标),分为三条线:资金线(静态)、各部门所发挥的职能线(动态)看看各部门在排水防涝方面的职能发挥情况、各部门建成排水防涝设施的效果线(动态),看看各排水防涝的施工是否达到了设计要求,效果如何,回到一个中心城区排水防涝的总体范围(审计方案所确定的总体范围),最终再回一个(审计目标)。

1.资金线、职能线、效果线的主要做法。(1)财务资金组主要是查清新建改造建设资金、管网专项维护资金、污水处理费征收及拨付、防汛专项经费拨付及使用的资金数额,并分析其产生的效率和效果;城市排水管网的投资,往往与道路建设投资混杂在一起,分割不开,我们充分利用投资审计的专业特长,将管网投资和道路投资剥离出来,将管网投资的数额与先进城市比较,得出正确的审计结论。(2)职能组则按照规划、建设、管理、养护、污水排放输送处理、河道行洪防涝所涉及的各部门单位的职能发挥情况,分别对主要管网建设、箱涵展开调查,对准方案确定的审计内容,重点关注了排水规划不适应城市发展要求、排水建设存在缺陷、雨污水不分、污水处理与水生态城市发展要求不协调、河道行洪存在安全隐患等问题的查证。(3)效果组重点关注了排水管网管理、养护措施是否到位、是否私接乱接管网、小区排水不畅等市民反响强烈的效果问题。

2.突出重点。着重对东大街、白浪河、污水处理厂、96年前建成的小区、重点隐患部位(铁路桥、立交桥)等进行了调查取证。如位于潍城区福寿街向阳路东南角的原平寿湖填平后,原址新建了龙熙园小区。以前平寿湖在该片区域承担一定的蓄水调洪作用,填平了平寿湖,造成了平寿湖调蓄雨水功能完全丧失。

3.深入实地,走访查看。对涉及的市直和各区政府职能部门90余个,涉及的餐饮、建筑工地、洗车场所60余家,涉及的50多处城区低洼内涝路段和居民小区,涉及的地下雨污水管网、箱涵1500余公里均进行了实地查看。同时通过潍坊市政府网站、审计局网站进行问卷调查,共收到线上线下调查问卷14 000多份,深刻了解了关于排水防涝方面的社情民意。

4.发现问题,追根到底。对于审计发现的问题,不停留在表面现象上,而是透过现象深追问题发生的根源,逐一分析发生问题的根本原因。例如,坊子新区郑营路、老潍县南路、方太路等路段无雨水管道。针对发现的问题,审计人员在逐一分析原因的基础上,及时向有关部门单位提出了整改建议,在汛期到来前,进一步督促被审计单位切实整改,让审计单位紧绷整改落实这根弦,将问题整改真正落到实处。

(五)审计成效显著。

1.提供了决策参考。通过排水防涝绩效审计调查项目,摸清了潍坊市中心城区分为四大雨水流域和六大污水汇流区域;摸清了中心城区河道宽度,平常易在哪里堵塞,哪里是防涝的薄弱点;摸清了中心城区有哪些低洼点,哪些区域易发生倒灌情况等等。针对上述问题,分别以综合审计报告的形式向有关单位进行了反馈,以审计调查报告的形式向市长进行了汇报,以重点隐患问题的形式向市政府写出了专报,市委、市政府主要分管领导进行了专门批示。

2.促进了整改成效。例如,投资1000万的地下管网普查工作已全面开展,为下一步建立地下管网动态三维图的管理系统奠定基础;投资700多万,对排水设施进行了全面清淤、清障和疏通,清理下水道井1500余个,雨污管网30公里,基本保证了审计当年汛期排水设施正常运行,管网排水畅通;规划修编排水规划,理顺编制、审批程序等等。以上整改情况充分表明,绩效审计项目对于完善地方治理,实现地区良治具有重要的促进作用。

3.引起了媒体关注。《潍坊日报》、《山东商报》、人民网、凤凰网、大众网、省厅网站等十几家新闻媒体对此次绩效审计工作进行了报道。2013830日,《中国审计报》以《让海景远离城区》一文对该项目头版报道。同年917日,山东省人民政府办公厅第103期《山东省政务信息》对项目成果采用推广,这是潍坊市审计调查项目成果第一次进入省政府政务信息。

4.树立了审计权威。排水防涝绩效审计项目的成功实施,不仅得到了潍坊市刘曙光市长的高度肯定,从人力、物力、财力等方面给予潍坊市审计局大力支持,而且也得到了马厅长的高度赞扬,倡导全省审计系统向潍坊市学习,大力推进绩效审计。此外,还得到了被审计单位的高度认可,潍坊市市政局养管处处长王世鑫面对中国审计报的记者时坦言:开展排水防涝审计调查这项工作,刚开始我打心眼里就没瞧得起审计局能把这个项目搞好,后来随着项目开展的深入,交流得多了,才发现他们是行家里手。

二、城区排水防涝情况审计分析与启示

通过深刻分析潍坊市排水防涝绩效审计项目,从项目选择、审计目标、审计内容、审计技术方法等方面对此项目进行全面解析,从中获取开展绩效审计项目的启发,以期为全面推进绩效审计提供借鉴。

(一)绩效审计项目剖析。

1.项目选择。

该项目的选取基于以下考虑:一是全国多城市中心城区内涝问题给予警示;二是潍坊市区排水问题一直存在,雨后易产生内涝,群众反应强烈;三是围绕市委市政府中心工作,建设水生态城市的需求。可见,该项目是以潍坊市中心城区排水防涝这一具体事项为审计对象,结合党委政府中心工作和满足民众需求而选定的绩效审计项目。

在此项目的选择过程中遵循了以下几个原则:一是重要性,即城市内涝关系到人民群众的切身利益,关系到城市的建设发展;排水防涝是人民群众关注的焦点;潍坊市委市政府提出了水生态城市建设的目标,排水防涝工作是水生态城市建设的应有内容。二是效果性,即通过该项目,可以做到在审计部门的问诊把脉下,对市区排水防涝体系的规划、建设、养护、资金投入等各方面加以促进,从而从整体上推进潍坊市市区排水防涝体系建设和功能发挥,更好地保障人民群众生命财产安全和经济建设成果。三是时效性,即大的时间节点体现在城市内涝日渐普遍的大背景下,小的时间节点体现在该项目于汛期到来之前的20136月结束。四是可行性,即参加该项目的人员都有多年工程审计经验,且其中两人为给排水专业。通过精心组织,周密安排,加强审计过程的控制和管理,并且和多个被审计单位沟通和协调,取得被审计单位的积极配合,可以按计划完成任务。

绩效审计项目的选择非常关键,在一定程度上决定了项目的成功与否。在选取绩效审计项目时,一是要综合考虑到预计的审计效果、资金规模、影响力和审计成本以及可操作性等因素。二是注重选定在资金效率、管理效能、体质效率等方面存在突出问题的重要领域。三是注重围绕各级党委政府的大政方针和战略部署。

2.审计目标。

该项目的审计目标分为四个层面:一是通过调查资金投入,调查城市排水、排污以及城区河道建设防洪等方面的建设管理养护使用绩效;二是分析影响管网建设与管理、养护问题的因素;三是查找安全隐患点;四是提出建设性意见和建议,为政府宏观决策服务。作为一个独立的绩效审计项目,该目标体系有两个特点:一是围绕事项本身设定,对资金的关注不是重点;二是重点突出了对问题影响因素的分析和建设性建议的提出。

绩效审计目标设定的重点应当是以效果性目标为主线,重在分析原因,提出宏观建设性建议。同时,从该项目的成功我们再次验证了充分全面的审前调查是项目成功的基础,审计目标的科学性要得益于深入彻底的审前调查,这是由绩效审计对象的多样性和复杂性决定的。

3.审计内容。

该项目的审计内容包括四个方面:一是排水规划情况;二是雨污水管网建设审批情况;三是建设、管理、养护情况;四是排水防涝系统运行管理与绩效发挥情况。四方面审计内容涵盖了排水防涝系统的各个环节,同时围绕审计目标确定各方面审计内容的侧重点。

此项目在审计内容的确定中注重突出对权力的制约和监督。开展绩效审计有利于推进民主法治的建设和加强对权力的监督。结合我国政府审计在国家政治体制中的位置,从我国的实际出发,政府公共工程绩效审计应对项目决策的程序、决策的民主化程度及决策执行的效果、决策责任的落实等相关事项上进行审计并分析评价,从而更好地反映权力运行的情况和最终的结果,特别要重点关注决策失误造成的损失浪费及国有资产的流失问题。例如,本项目将雨污管网建设方面的事前规划权、决策权、审批权,事中建设资金支配权、组织协调权及事后的监管权等等作为审计的重点内容,同时将监督经济活动和监督法人有机地结合起来,将监督规划设计单位与监督施工监理、设备采购单位结合起来,从更深层次上揭露问题,提出更有针对性、操作性的审计建议,进而多方面地加强了对权力的制约和监督。

然而,本项目在审计内容方面侧重于对工程建成后的效果性,对工程建设的经济性、效率性关注较少。如新建改造建设资金、管网专项维护资金等的使用是否经济、效率,具体包括是否以最低的价格购入所需的原材料和设备;实际花费是否与预算一致;是否及时编报工程结算和财务决算;是否按照规定的时间并用最低的成本或在批准的费用范围内建成,有无损失浪费;工作的方式方法是否合理等等。

4.审计技术方法。

本项目运用的审计技术方法主要有:一是在审前调查阶段,本项目通过召开审前调查座谈会的形式听取有关单位的情况介绍,通过到相关职能部门实地走访了解其具体职能及对排水防涝现状的分析和建议,通过召开审计组会议、咨询专家、集中培训等多种形式,组织审计人员学习有关法规、政策,广泛收集各种信息。二是在审计取证过程中,本项目以传统审计取证方法为主,采用了审阅法、询问法、观察法、外部调查法和分析法,较少采用其他绩效审计取证方法。从审计底稿等相关资料来看,审阅法、询问法和观察法是本项目较多使用的方法。三是在审计分析过程中,本项目以定性分析方法为主,以定量分析方法为辅,采用了内容分析法、案例分析法和比较分析法等方法。四是在审计评价过程中,本项目没有设计复杂的评价指标体系,是审计人员根据掌握的资料加以综合判断做出的评价。

审计方法运用的主要特点表现在以下三个方面:一是综合运用多种审计方法。就审计底稿来看,整个审计调查共有73份审计底稿,采用的审计取证和分析方法共有9种,即每种审计方法都被多次使用,平均使用次数达到8次。也就是说针对每一个审计事项,都综合运用了多种审计方法,通过审计方法的有机结合,优势互补,提高审计成效。二是选择的传统审计方法所占比例较大。除了审计评价方法和分析方法以外,审前调查方法和审计取证方法选择的传统审计方法达到90%以上。传统审计方法和新的绩效审计方法各有长处,却无高低之分,能够以较低的成本完成审计项目,实现审计目标的方法就是我们的最优之选。三是定性分析和定量分析相结合。在审计分析方法的采用上,本项目将定性分析和定量分析相结合,以定性分析为主,定量分析为辅。定性分析满足了此项目大部分的分析需要:资料众多且分散在各个相关职能部门,排水防涝效果资料多以非数字化资料呈现等等。定量分析是定性分析的进一步深化,他以数字呈现分析的结果,往往更具有说服力。因此本项目在定性分析的基础上辅以适当的定量分析,将二者进行了有机的结合,提高了审计分析的成效。

5.审计实施方案。

一是周密细致的审前调查从根本上奠定了本项目实施方案编写的基础。潍坊市投资审计中心共有16名工作人员,在该项目实施前,专门抽出4名工作人员用时近3个月开展了审前调查工作。由此可见,扎实的审前调查工作对于编写出详细的、具有可操作性的审计实施方案具有十分重要的意义。

二是本项目实施方案具有极强的可操作性和针对性。实施方案中第四部分审计调查的内容、重点及审计措施模块,极尽详细。审计人员只要能够吃透实施方案的内容,在审计实施过程中就不会感到吃力。实践证明,审计组用了两周的时间就完成了本项目的现场审计,实现了审计目标,取得了较好的成果。

三是实施方案对于审计报告的撰写指导性很强。根据审前调查掌握的情况,结合问题取证、原因分析和建议依据的需要,做到实施之前心中有谱。只要审计组能够完成实施方案中的规定动作,就可以保障一篇质量上乘的审计报告。

6.审计评价。

首先,从评价内容上来看,此项目对整个排水防涝系统工程的投资效益做出了详细、全面的评价。绩效审计与财务审计不同,财务审计重在查证,绩效审计重在分析。政府公共工程绩效审计的重要目标就是分析影响投资效果的各个因素及其影响程度,不断削除各消极因素,从而提高项目的效果性。在该项目的评价中,着眼于国家的宏观调控角度,从执行效果性上分析评价防水排涝项目的经济、社会和环境效益,详细地分析了项目建设的资金投入情况,建成后的质量是否符合标准,是否按照规划实施,污水处理与城市发展是否相协调,投入使用后的各项功能是否得到充分发挥,社会各界参与使用程度和满意程度如何等,这构成了公共设施为社会提供服务的效果性。并且对未能达到预期目标的原因进行了分析。在分析效果性的同时也提出了具体的评价指标,如设计行洪流量指标、污水排放指标、污水处理能力等。

同时对管理部门的绩效管理制度进行了审计评价。对于排水防涝这种公共工程投资项目,由于参与项目建设和管理的部门或单位较多,涉及的主要有规划部门、建设单位、设计单位、施工单位等,各级政府和部门在有限资源的约束下,应当优化内部工作流程,完善政府内部管理,以有效完成本职工作。本项目中对规划部门的内部管理制度进行了审计,得出规划与实际脱节,上下缺少一盘棋意识的结论。并对雨污水管网的建设部门移交管理情况及市养管处对管网和泵站的维护管理情况,内部管理制度制定情况等进行了检查。

其次,从评价标准来看,本项目的评价标准是在审前调查中搜集整理形成,并在审计实施过程中不断完善,包括相关法律法规办法、行业规范和标准、城市总体规划和专项规划等,在审计报告附录中列示。可以看到,该项目的评价标准比较全面,若能够将审计依据的各项标准和指标或者政策文件落实情况赋以相应权重,形成一套排水防涝绩效评价标准体系,则更有助于审计定量分析的进行,增强审计评价结论的科学性。

对于缺少评价指标体系的绩效审计项目,对评价标准的探索贯穿审前调查和审计实施全过程。依据绩效审计目标,有针对性的收集与绩效评价相关的政策、制度、规定、行业标准等资料,形成相对量化的标准体系,并通过专家咨询、国外参照、外部调查等方式,充实完善评价标准。另外,应总结排水防涝绩效评价标准和评价指标体系,将这一部分的内容体现在审计报告中,在报告后文对问题进行分析时作为很好的论据,由点及面,各个零散评价体系最终汇集成中国政府绩效审计评价指标体系。

(二)启示。

1.立足结合型绩效审计模式,发展独立型绩效审计。

目前,结合型绩效审计模式在我国政府绩效审计中占据很高的比重,这种模式是中国特色政府绩效审计发展的必经阶段,并且发挥了重要的作用,但是随着社会、国家和民众对政府审计需求的变化,要求政府审计在全面深化改革中发挥更大的建设性和宏观性作用,加大独立型绩效审计力度。因此,我们要推进独立型政府绩效审计项目的开展,选准角度,由点及面,不断扩大独立性绩效审计的比重,探索公共财政绩效审计模式,使得政府审计更好的参与国家治理。

2.大量采用专项审计调查组织模式。

专项审计调查的出发点和着眼点是从政策、制度和管理等多方面,重点分析产生问题的深层次原因,提出完善宏观政策、健全法规制度、加强综合管理的建议,其作用更具宏观性和建设性。同时专项审计调查的调查对象更具广泛性,内容相对集中,取证方法灵活,审计证据形式多样,因此大量采用这种组织方式,可以对经济领域中带全局性、普遍性和倾向性的特定事项进行系统的调查了解,通过综合分析,向有关部门反映情况、揭露问题、提出解决问题的建议,从而对被审计单位履行公共职责,配置、管理、利用公共资源的经济型、效率性和效果性进行审查分析考量和评价,实现绩效审计目标。

3.改进审计工作考核标准,促进绩效审计发展。

目前,我省审计工作考核仍然以查处违纪违规金额、移送处理案件等为主要加分事项。此类考察标准的确定是与传统的合法合规审计相一致的,并在以传统审计为主的政府审计发展时期起到了重要的促进作用。然而,绩效审计强调对审计对象经济性、效率性和效果性的关注,与传统的合法合规审计存在很大的不同。以本项目来看,《潍坊市中心城区排水防涝情况专项审计调查报告》(以下简称《报告》)中未体现违规金额,以省厅现有考核方式来看,这样的《报告》加分不多。但是本《报告》引起了强烈的社会反响,事实证明是一项非常出色的审计工作。因此,应探索修订审计工作考核标准,以适应绩效审计的发展需要,更好地发挥审计职能,服务经济社会发展大局。

4.正确处理绩效审计“3E”之间的关系。

在绩效审计项目中经济性是成本减至最低,效率性是达到最佳的投入产出比,效果性是实际结果与预期结果的比例关系。因此,为了确保政府绩效评价的合理、准确、科学,需要充分把握经济性、效率性和效果性之间的关系,根据评价的需要综合权衡,否则会形成片面孤立分析,导致评价结论有失偏颇。当然在每一个绩效审计项目监督的侧重点上应根据项目的特点有所区别。比如如果是对实行BOTPFI方式融资的项目,特别是由私人控股或全部由私人出资的公共工程的审计,监督的重点不是公共工程建设资金管理使用效益情况,而更多的是从公共性的角度来进行审查。在审计时应是重两头、轻中间,加强对项目建设的前期及项目建设的效果上来分析评价。而国有资金占主导地位的公共工程,则应在合法性审计的同时,注重项目的社会、经济、财务、生态环境的综合审计。

在实践政府绩效审计过程中,要正确处理好资金使用绩效与政府行政效能的关系,把评价资金使用绩效与评价政府行政效能统一起来。建议在以后的绩效审计项目中可以从以下两方面入手:一是尽可能地通过可考性的事实依据,反映政府绩效项目成本、投入、产出和社会评价水平,这是对政府绩效审计项目最基本的评价;二是对绩效项目实施过程效率和效能管理的评价,它反映着与政府绩效项目投入产出密切有关的政府效率和效能,这体现在项目管理过程之中。从而对整个绩效审计项目有一个全面的分析评价。

5.因地制宜,选择低成本高效率的评价标准和评价指标。

在绩效审计工作开展过程中,我们往往拘泥于缺少评价指标和公允评价标准而产生的困难,但是本项目给我们做了突破困难的榜样,绩效审计的评价指标体系可以是已存在的、可借鉴的行业评价指标体系,也可以通过审计过程来设定并即时应用。缺少权威的评价标准、不同审计对象差异性过大、绩效审计统计数据真实程度等问题的存在,使得我们难以在短时间内形成一套完整的绩效审计评价指标体系,因此针对不同的审计事项,应当因地制宜,选择恰当的低成本高效率的评价标准和评价指标体系。确定评价标准应按照刘家义审计长提出的现行的法律法规,人们共同认知或约定的标准为依据。一般情况下来看,标准可分为三个层次,第一是国家的方针政策和法律法规等宏观层次标准。第二是行业、地区的发展指标、对比参数等中观性标准。第三是被审计对象的规划、目标和同类审计对象的发展水平等微观性标准。在实践中,第三层的标准依据更重要更具操作性。

6.绩效审计方法运用应遵循三个原则。

一是以有利于审计目标的实现为首要原则。审计目标是指人们在特定的社会历史环境中,期望通过审计实践活动达到的最终结果。审计目标规定了审计的基本任务,决定了审计的基本过程。因此,选择何种绩效审计方法首要考虑的是,是否有利于实现绩效审计目标,包括总体目标和具体目标。绩效审计目标可以分为结果导向和问题导向两类。以结果导向的目标主要是回答被审计单位或被审计事项的绩效如何,是否实现了既定的目标或者标准,所采用的审计方法是要通过从被审计事项的规定、标准、目标分析开始,审查被审计事项的绩效,然后跟既有的规定、标准进行比较分析,综合评价其绩效水平。以问题导向的目标主要回答的是被审计单位绩效方面的问题是否真实存在,问题的严重程度及存在的原因,所采用的审计方法是从已经存在的问题入手,从不同的角度对问题产生的原因进行分析,并对其绩效水平进行评价。同时,能够实现绩效审计目标的方法可能不止一种,就需要选择那些成本低、见效快、风险小的方法。

二是以适应审计条件为基本原则。绩效审计方法选择时要适应的审计条件包括审计主体、被审计对象和审计的技术条件三方面。在审计主体方面需要具备一定的审计资源,包括人员、审计时间和使用成本等。如果没有能够使用此方法的审计人员,在审计期限内难以完成或者需要付出巨大的成本,就不适宜选择此绩效审计方法。审计人员的数量和知识结构在一定时间内是相对固定的,要适应绩效审计的要求做出改变需要一定的时间,但是这并不说明我们的审计人员不能开展绩效审计。因此,在人员的选择上就要综合考虑审计人员的综合素质,包括学习能力、综合分析能力、沟通能力等,以适应绩效审计内容专业性强、信息量大的特点。在被审计对象方面需要对被审计对象的情况进行综合分析。在审计技术条件方面,首先是硬件,即是否具备绩效审计方法所需要的技术工具,其次是软件,即使用绩效审计方法所需要的理论支撑。

三是在谨慎选择的基础上保持灵活性。绩效审计是一种专业的鉴证和评价行为,是对被审计对象经济性、效率性和效果性的专业检验和评价,因此,在审计方法的选择上需要保持谨慎的态度,在满足绩效审计需求的基础上,保证所选用方法的可信度水平。审计方法的可信度水平不仅指审计方法本身,而且指使用审计方法的熟练操控程度。审计方法的可信度越高,审计风险越小。然而,谨慎选择并不是固步自封,由于绩效审计对象的广泛性,审计内容复杂多变,在实际审计过程中往往会遇到很多难题,例如评价标准不统一、没有完备的审计资料、审计资料难以获取等,就需要审计人员针对遇到的现实情况,根据自己的职业判断灵活采用其他的审计方法。

7.逐步形成对绩效管理的全过程参与机制。

政府绩效管理的过程,可简要划分为三个主要环节:首先是制定绩效目标,为客观地讨论、监督、衡量绩效执行情况奠定基础;再者是绩效评价,通过系统的方法、原理来评定和测量绩效目标的完成情况;最后是绩效评价结果利用。作为政府绩效管理体系的重要组成部分,绩效审计应全面覆盖绩效管理的三个主要环节,从而实现对绩效管理的全过程参与机制。

1)绩效目标制定环节。

一是在绩效审计的事中和事后,通过对既定目标达成情况的审计,分析对比达成目标与既定目标,追溯目标是否合理及其制定过程是否存在缺陷,进一步提出完善相关机制、制度的建议,逐步形成科学合理的绩效管理目标制定机制。

本次审计调查的重点内容之一排水规划情况反映的主要就是排水防涝系统的绩效目标制定情况。审计调查发现的问题之一排水规划不适应城市发展要求恰恰反映了目标制定的不合理性。特别是发现的规划依据滞后排水规划未及时调整等问题为排水防涝系统工程的规划调整和完善提出了合理的审计建议。

二是在积累丰富的绩效审计实践的基础上,积极介入绩效管理目标的制定过程,增强审计事前监督效果。绩效审计应逐步将审计的内容前置,将绩效审计与政府规划、政府战略相联系。在绩效管理目标的确定过程中,应通过对项目资金使用及经济行为预期目标的制定依据进行分析,结合历史经验进行全面综合比较,对绩效目标的制定过程及目标的合理性进行评价,分析存在问题的原因,提出审计建议,建立并完善绩效管理目标制定机制。

2)绩效评价环节。

一是积极探索建立绩效审计制度,为绩效审计的开展提供有利的制度保障,确立绩效审计在绩效管理中绩效评价环节的主体地位,逐步扩大绩效审计的覆盖面。从本次审计调查的经验来看,针对防水排涝工程的绩效审计一定程度上超越了传统审计工作的监督范围,这就为顺利开展绩效审计工作造成了制度上的阻碍。应积极把握政府绩效管理试点工作的契机,为审计机关开展绩效审计工作提供必要的法律法规依据,形成绩效审计的制度保障。

二是加强绩效审计,促进建立健全完整的绩效评价指标和评价体系。将绩效审计纳入政府绩效管理体系,要注重把具体项目的绩效审计与政府绩效管理的评价联系在一起。在多元评价主体的体系下,把从审计角度作出的绩效评价与其自有的绩效评估进行比较,体现出二者的异同点,进一步分析评价标准的缺陷和不足,逐步建立起统一、规范的绩效审计评价指标与评价体系,促进政府管理部门完善制度与规则。

3)绩效评价结果应用环节。

绩效评价不等于绩效管理,只有将政府绩效管理的成果与管理机制、制度的改进提升结合起来,才能促进管理水平的提高,实现绩效管理的初衷。

一方面通过审计建议,使政府绩效管理的相关改进措施得以实施;通过审计整改使政府绩效管理的结果得到有效运用。进一步消除政府绩效管理考而不问、问而不责的弊端。本次审计调查采取了跨前一步促整改、跟踪回访促整改、公开结果促整改等多种方式,督促被审计单位认真整改审计查出的问题。特别是实行了审计整改回头看,在进入雨季和汛期之后,整改效果经受住了实践的检验,切实提高了绩效审计的监督成效。

另一方面通过建立健全审计结果公告制度,积极回应社会关切。本次审计调查的排水防涝工程,直接涉及人民群众的切身利益,为切实保障中心城区广大人民群众的生命财产安全,注重从审计角度客观反映政府绩效管理机制的运行情况,增强政府绩效管理的公开度、透明度和可信度。

 
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