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国家审计在全面深化改革中的作用及其自身变革
 发布日期: 2014年10月22日
 

国家审计在全面深化改革中的作用及其自身变革

(审计研究报告2014年第11 审计署审计科研所)

党的十八届三中全会作出的全面深化改革的决定,将完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化确定为改革的总目标。国家审计作为国家治理体系的一个重要组成部分,一直将促进完善国家治理作为审计的价值追求,在全面深化改革的进程中,发挥着十分重要的作用。随着改革的深化,经济社会的各个方面必将发生深刻的变化,审计监督的对象和审计环境也将发生改变。为适应相关变化,国家审计必需对自身的制度安排和组织行为作出调整和变革,以更好地服务经济社会的健康发展。

一、审计价值定位与改革总体目标的一致性决定了审计在改革中的独特作用

国家审计是由依法设立的专门机构对政府公共责任的履行情况进行独立监督的活动。这些公共责任包括对有关机关、单位和个人使用国家财政资金、管理和使用国有资产,以及行使公共权力所形成的责任。通审计机关通过对有关经济活动的真实、合规和有效性进行监督和评价,来促进相关单位和人员有效履行法定职责,同时对有关政策合理性和有效性进行评价,以促进制度的不断完善,有效服务国家治理。

近年来,在审计署党组的领导下,广大审计人员不断总结研究,对国家审计的本质进行了探索,以求准确把握审计在国家经济社会运行中价值定位。刘家义审计长在2011年就提出了:“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统”。“国家审计监督就是促进完善国家治理的一个重要方面。”明确将国家审计的价值定位确定为有效服务国家治理。

将审计的价值定位确定为有效服务国家治理,是与审计立法精神相符合的。《中华人民共和国审计法》第一条规定:为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展,根据宪法,制定本法。这就明确了秩序与绩效是审计立法的根本目标。而秩序与绩效也是国家治理的根本要求。可以说审计天然就是国家治理的重要组成部分。

世界审计组织第二十一届大会通过了《北京宣言——最高审计机关促进良治》,明确促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。国家治理已经成为世界各国审计机关共同的价值追求。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。由此可以看到审计的价值定位与全面深化改革的总体目标是高度一致的,这就决定了国家审计在依法履行职责,开展审计监督的过程中,能够推动改革的深化,有效服务国家治理体系和治理能力的现代化建设。

审计机关始终把促进改革作为审计工作的一个重要目标,持续关注体制、机制、制度方面存在的问题,为国家方针政策的制定提供依据和参考。过去几年开展了一系列针对政策制度的审计项目,对宏观调控政策的有效性进行了审计评估,为推动相关领域的改革作出了贡献。各级审计机关都有专门向政府提出宏观建议(主要是改革管理制度和体制)的审计成果文书,在推动改革方面已经取得了一定的成效,李克强总理把审计形象地比作是“改革的催化剂”。

二、国家审计推动改革的作用机理

国家审计如何推动改革,通过什么的途径和工作方式来实现其服务改革的目的?这需要对推进改革的机理作一个分析。一般来说审计推动改革是从发现问题作为起点的。通过对审计中发现的问题进行分析,查找产生问题的体制、机制、制度方面的原因,然后提出改进的审计建议并督促整改落实,促进改革和制度的完善。要深入分析审计推动改革的作用机理,还需要从推进改革的途径和动力上进行分析。笔者认为改革的途径和推动力主要有5个方面,分别是:问题导向、社会推动、顶层设计、基层探索和政策落实。在这5个方面,国家审计都能通过有效履行法定职责发挥推动改革作用。

(一)问题导向。

以问题倒逼改革,通过改革来完善体制机制,解决经济社会中存在的问题,这是我国改革开放过程中形成的一个有效的改革路径。中国特色的社会主义制度就是在解决中国所特有的问题过程中不断发展和完善起来的。审计的一个重要功能就是发现问题,通过对政府履行职责的监督检查去揭露被审计单位(项目、人员)在履行职责中存在的不合规、损失浪费等问题和不足,并进而反映经济社会运行中存在的问题。在发现问题的同时,还要对问题产生的原因及其影响进行分析,特别是要通过分析问题背后的体制、机制、制度原因,以发现相关政策、法规、制度方面存在的不足,并向有关部门提出改进建议,推动相关领域的改革,促进制度的完善。

(二)社会推动。

改革的目的还是为了有效治理,服务与广大社会公众的利益。社会公众的参与者是改革能否成功的一个重要因素。我国过去的一系列改革措施的提出和实施,许多都是在广大社会的推动和参与下进行的。社会公众的推动作用主要体现在:提出改革的需求、积极参与改革和监督改革措施的落实等方面。审计机关作为公共利益代表的监督者,通过开展对公共责任履行情况的审计监督,对公共资源领域存在的不合理、不适应发展需要的体制制度提出改革的建议,并将审计结果向社会公告。这样一方面可以维护公众利益,让公众了解政府管理和使用公共资源的情况,另一方面可以调动公众推动和参与相关领域的改革,并监督改革措施的落实。

(三)顶层设计。

政府主导和加强党对改革工作的领导是我国改革的一个基本要求。良好的顶层设计可以把握改革的方向,也可以在宏观上总揽大局并与相关领域的政策制度相协调。为了协助政府及其职能部门做好相关领域改革的顶层设计工作,审计机关可以收集整理过去审计中发现的问题,并对问题进行深入的分析研究,提出完善体制机制制度的改革建议,为决策机构做好顶层设计提供参考。

(四)基层探索。

重视基层的首创与探索是我国改革的一个重要特征和传统,也是中国作为一个大国所面临情况复杂性的要求。对有些方面的改革需要各地结合当地实际进行试点探索,在积累经验的基础上不断完善并进行推广。这样有既利于改革的平稳进行,又有利于检验改革措施的有效性,将那些切实有效的改革加以推广。审计机关可以在微观审计中总结各地有效的做法和经验,提出改革制度设计和良好治理的建议。

(五)政策落实。

改革政策的有效贯彻落实是改革落到实处的必要条件。而政策的落实需要一套保障体系和监督机制。审计机关可以通过具体的审计来监督有关部门单位是否有效执行相关改革政策,促进政策落实,为改革保驾护航。同时还可以开展宏观政策审计,评估政策效果,发现政策缺陷,促进政策完善。

总之,审计机关可以通过多种措施和路径推动和服务改革。包括:对宏观政策措施的贯彻落实情况进行审计;对公共政策开展审计,以评估政策效果和政策缺陷;对财政资金、国有资产管理和使用的审计,发现制度问题,推动改革;通过经济责任审计对政府履行职责进行监督等。

 

 

 

 

 

改革推动力

作用机理

审计发挥作用的路径

问题导向

以问题倒逼改革,通过改革来解决经济社会中存在的问题

通过审计发现问题和不足,特别是体制、机制、制度方面

社会推动

社会公众的参与是改革能够进行的重要条件(提出需求、积极参与、监督落实)

审计结果公告

顶层设计

政府主导是改革的一个重要特征,良好的顶层设计可以把握改革方向

审计建议,为决策机构设计提供参考

基层探索

结合不同地区的实际进行探索积累经验,在成熟后推广和深化,以确保改革的平稳和有效。

在微观审计中总结经验,提出良好治理的建议。同时要重视审计发现问题的整改落实

政策落实

改革政策需要有效地贯彻落实。政策的实施需要一个保障体系和监督机制。

对发现问题进行处理处罚。跟踪与督促整改。开展宏观政策审计,促进政策落实,评估政策效果,发现政策缺陷,促进政策完善。

 

 

三、全面深化改革对国家审计的影响及审计面临的问题

随着改革的推进与深化,审计所面临的环境和所审计的对象都会发生深刻的变化,这些变化会对审计产生直接的影响并提出新的要求。

(一)深化改革对审计宏观环境的影响。

改革的全面推进将在政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等众多方面构建现代国家治理体系。现代国家治理体系的建设,将在很大程度上改变审计所处的宏观环境。

首先是政府与市场界限的划分,对审计的职责范围和行为方式会产生直接的影响。这次改革的一个重要内容就是要划分政府与市场的界限,让市场在资源配置中发挥决定性作用。政府作用范围的调整将直接影响到审计的职责范围。对于由市场发挥作用的领域,政府将不再直接参与活动,这些领域也就不再作为审计机关的监督对象。而在教育、社保等公共服务领域政府将发挥更大的作用,有更多的财政投入,随之也就应加大审计监督的力度。

其次是建设法治政府的建设,将使审计监督更加有效。随着政府职能的转变和行政体制改革的深化,法制政府的建设速度将加快。而国家审计实质上是对政府责任的监督,只有在法制政府的条件下,这种监督才能真正实施并发挥作用。法治政府条件下,一方面使得审计监督有法可依,审计机关能够依法开展审计工作,另一方面也可以保障审计发现问题能够得到有效的整改,从而提高审计的实际效用。

第三是国家治理体系的完善,为审计在宏观层面发挥作用创造了条件。实现国家治理体系和治理能力现代化是改革的总体目标。在这一目标的指导下,要求审计工作必须将有效服务国家治理作为其价值取向,重视对宏观经济活动和经济政策的审计评估,针对国家治理中的重大事项和重要方面提出审计的意见和建议,使审计成为国家宏观经济调控的工具,为宏观经济调控和国家治理提供服务。

(二)具体领域改革对专业审计的影响。

本次改革是一个全面的改革,包括了政治、经济、社会、文化、生态等各个方面。其中一些与审计工作紧密关联领域的改革会对国家审计产生直接的影响。比如:

第一、财政体制改革对财政审计提出了更高的要求,要求审计的内容更加完整、深入,能够进行总体把握,并关注财政资金使用绩效。决定要求改进预算管理制度,实施全面规范、公开透明的预算制度建立事权和支出责任相适应的制度。这就要求将审计作为国家预算管理的一个必要环节,通过审计要对政府预算的执行情况和政府综合财务报告发表审计意见,能够在总体上对政府预算执行和综合财政状况和使用绩效进行把握。同时还要进一步加大审计结果的公开透明。

第二、金融体制改革将改变金融监管模式,需要调整金融审计方式。决定要求落实金融监管改革措施和稳健标准,完善监管协调机制,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。金融审计必须重新进行定位,要减少对商业银行的合规性审计,区别与金融监管机构的工作内容,加强对金融监管机构履行监管职责有效性的审计监督,开展宏观金融形势和金融运行中的宏观系统风险的分析评价,为宏观金融管理提供有效决策信息和规范金融运行。

第三、国有资产经营管理方式改革对企业审计实现形式的影响。政府对国有企业的管理以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这就要求审计机关改变直接对国有企业的审计(特别是有其他投资者股份的国有控股企业),而更多的是对管理国有资本的投资机构进行审计,检查评价其履行出资人义务并对投资进行管理运营的情况。在审计目标上也要服务于国家战略目标,更多地关注国有企业提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全方面所开展的业务和相关绩效。

第四、投融资体制改革将调整审计机关对投资项目审计的范围和内容。深化投资体制改革要确立企业的投资主体地位。这就要求正确处理投资审计与企业审计的关系,区别政府直接投资与企业投资,在审计目标、审计内容、审计组织方式等方面作不同的要求。

第五、生态文明建设强化了环境审计的定位,拓展了审计领域。决定要求探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制等。这些都为下一步的资源环境审计创造了条件,开拓了新的审计业务类型和领域。

(三)当前国家审计发展中需要解决的重点问题。

在全面深化改革的背景下,审计监督的作用越显突出。国务院又提出了对所有的财政资金和国有资产实现审计监督的全覆盖,这就对国家审计提出了巨大需求。社会对审计的巨大需求与审计资源的有限性之间的矛盾,是当前和今后一个时期审计工作面临的基本矛盾。这一矛盾是由我国现阶段社会主义市场经济条件下法定审计职责的广泛性和社会对审计的更高要求与有限审计资源的对比所形成的。加之审计工作自身发展的不足,由此产生了一些急需解决的问题,譬如:

一是审计覆盖面小而要得出的审计结论涉及范围广,审计结论的准确性不够,审计质量不能保证,审计风险较高。在一定程度上影响了审计的权威性和影响力。

二是同质化的审计过多。多个审计单元同时审计同一个或同一类单位(事项、资金),最后形成汇总审计报告。这种模式虽然便于以一定的规模来提升报告的影响力,但是减少了审计所涉及的领域,不利于多方面揭示经济社会运行中的风险。

三是审计技术和管理体系的相对落后,影响了审计的工作效率。审计项目现场结束后的后续工作链条太长,影响了审计报告的时效性,不利于审计作用的发挥。

四、国家审计的应对措施与变革策略

为适应改革的要求,审计工作的发展应从审计立法、为了在全面深化改革中发挥好国家审计的作用,并主动适应形势的变化,审计机关必须在审计理念、审计立法、审计行为方式和审计制度等多个方面采取应对措施,制定并实施新的变革策略。

(一)进一步完善审计立法。

要按照新的国家治理体系的要求,对现有的审计立法进行修订和完善。一是适当调整审计监督的范围,将公共责任作为国家审计的监督对象,这样就在原有财政资金、国有资产的基础上,将非财政性的公共资金(如捐赠资金、各种公积金)和官员行使公共权力所承担的公共责任都是纳入审计监督范围,使监督的范围更加全面、合理。二是对信息化条件下审计的调查取证权还应作进一步的明确,以确保审计机关能获取必要的电子信息资料,有效行使审计权力。三是对审计公告权力作进一步的强化和约束,允许审计机关更充分地行使公告权,扩大尽量减少对公告事项的范围的限制,同时也要强化审计机关的公告责任,对应公告不公告或公告信息不准确不完整的应承担相应的责任。四是授予审计对被审计单位拒不落实审计决定和审计建议的制裁权,以促进对审计发现问题的整改落实,提升审计的效用。

(二)变革审计理念。

要主动适应形势发展,践行科学审计理念,将有效服务国家治理作为审计的价值追求。国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的免疫系统功能,推动国家实现良好治理。并以这一理念为指导,对审计工作的目标和重点进行调整,探索服务国家治理的路径和方法。

(三)变革审计行为方式和有关审计工作制度。

国家审计的具体行为方式,要从全面提高审计效能的要求出发,做好以下几个方面的转变:从监督资金到监督权力和责任,从发现问题到促进完善制度(查处单项错弊到查处系统性错误),从微观单位或活动到行业、系统的宏观活动,从对具体经济行为的审查到抽象经济政的评估,从单一的事后审计到事后与跟踪审计并重,从治标到治本等方面的转变。

国家审计的制度体系上也就进行相应的调整,主要包括:对审计业务类型要重新进行划分,并明确不同类型业务的审计目标、审计内容和审计结论的形式等要求;对审计报告制度进行调整,特别是报告的形式和报告程序,以及如何向人大报告对国有企业审计的内容;对审计的组织管理制度进行变革,强化对项目选择和现场工作的约束,提高资源整合的程度等。

(四)制定国家审计发展的策略。

要按照改革的总体布局制定科学的审计发展战略。通过新的发展战略合理确定审计工作的重点领域,提高审计工作的宏观性、整体性、前瞻性,促进改进审计组织方式,提高审计工作的效率和效果,推动审计发现问题的整改与结果公告,不断创新审计技术,提升审计能力。

 

 
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